Page 267 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

第九章 城乡建设用地增减挂钩与复垦

择不同的模式。总体看来，高起点的土地专项规划是增减挂钩工作的依据，完善

的项目投融资机制是增减挂钩实施的保障，明晰的土地产权是增减挂钩工作实施
的基础，土地复垦耕地的质量和农民合法权益的保障是增减挂钩的基本原则。要
提升城乡建设用地增减挂钩运行效率，就必须在这几个方面着力推进。
第一，因地制宜，高起点规划和编制增减挂钩方案。城乡建设用地增减挂钩

情况复杂，涉及面广，必须立足长远、因地制宜、高起点规划。首先要由政府统
一领导，加强相关部门之间的协调。国土资源、城镇规划、发展改革、财政、
农业、环保、民政、住建、水利等部门都要协同参与、统筹安排，把城市总体规

划、土地利用总体规划、乡村发展规划等结合起来，科学合理地制定增减挂钩
项目区的规划和布局。其次，在编制增减挂钩方案时，要充分考虑试点地区的经
济社会和城镇化发展水平、产业发展状况和就业吸纳能力，以及农村社会保障能
力，严格控制项目区的范围和规模。同时，不宜片面强调项目新增耕地指标，对

于特殊村落、古镇等还要注重保护农村生态和人文环境。
第二，多渠道融资，满足挂钩项目资金需求。挂钩项目涉及资金投入巨大，
必须寻求多方面的投融资渠道。首先，政府财政投入依然是挂钩项目资金的主渠

道，但可以进一步整合土地整理、高产农田、新农村建设等专项资金，把农业综
合开发资金、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等专项资金整合起来集
中使用。二是利用金融杠杆，以土地出让预期收益为抵押，向金融机构融资。三

是可组建投资公司等融资平台，建立“投资—建设—出让—偿还”投融资机制，
实现成本与责任的有机统一、形成资金“借、用、还”的良性循环。四是建立稳
定的投资回报机制，引导和规范社会资本投入。按照市场化运作原则，引导企

业、个人、信贷机构等社会资金参与增减挂钩项目建设，以指标置换的建设用地
出让收益对投资主体进行投资回报，形成投资与收益的良性循环。
第三，提升产权效率，加快农村土地确权登记。首先，加快农村土地确权、
登记和颁证，为建立权责明确、归属清晰、流转顺畅的农村产权制度奠定基础。

其次，要规范挂钩项目中的土地权属调整。对于复垦整理后新增的耕地，原所有
权主体可以优先承包给本集体组织内的农民，调剂土地承包的比例和结构，也可
以承包给种粮大户或公司使用，实行规模经营。对拆旧区土地产权关系调整，要

重新核发土地权证，厘清集体、个人土地产权关系。
第四，明确责任，确保复垦耕地质量。土地复垦是增减挂钩项目指标归还的

259