Page 269 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究
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第九章 城乡建设用地增减挂钩与复垦
探讨，忽视对农民复垦权益群的具体研究；且现有制度主要由国土资源部的部门
规章和各级政府发布的政策文件组成，法律层级低，政策导向强，实践中农民建
设用地复垦权益法律保障不足，农民复垦权益已成为迫切需要解决的重要问题。
1.现有规定没有明确规定农民建设用地复垦权益
（1）城乡建设用地增减挂钩的法律规定
通过天津、浙江、江苏、安徽、山东等省的试点工作，国土资源部发布《城
乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（下文简称《办法》），将城乡建设用地增
减挂钩定义为：“依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设
用地地块（拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（建新地块）等面积共同组成建
新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地
面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用
建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”城乡建设用地增减挂钩指标关系过程
中，农民是土地的使用权和收益权人，须保障农民土地复垦的参与权、收益权和
监督权，从《办法》对城乡建设用地增减挂钩的法定含义看，现有规定没有明确
规定农民的建设用地复垦权益。
（2）对农民复垦权利没有规定保障性措施
例如《办法》第7条规定：“挂钩试点市、县应当开展专项调查，查清试点
地区土地利用现状、权属、等级，分析试点地区农村建设用地整理复垦潜力和城
镇建设用地需求，了解当地群众的生产生活条件和建新拆旧意愿。”《办法》第
9条规定：“合理安排建新区城镇村建设用地的比例，优先保证被拆迁农民安置
和农村公共设施建设用地，并为当地农村集体经济发展预留空间。”《办法》第
17条规定：“建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施
建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展
生产和农民改善生活条件。”上述规定表明，该《办法》高屋建瓴地提到城市反
哺农村、工业反哺农业的出发点，提出了复垦过程中“农民意愿”“农民安置”
优先权，但是缺乏对这些复垦权利的保障性措施。
2.对现有规定的评价
在现有规定中，农民建设用地复垦权益被忽视。《办法》及各地实施细则没
有明确规定农民建设用地复垦权；对农民复垦权利没有规定保障性措施；复垦补
偿依靠政府行政手段完成；农民话语权没有得到充分尊重；《办法》仅对增减挂
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