Page 270 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

国土空间生态保护修复理论及实践研究
Research on Theory and Practice of Ecological Protection and Restoration of Land Space

钩指标收益分配提供指导性意见，未明确合理分配机制。例如在建设用地增减挂

钩中，《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定》（试行）及《云阳县人民政府
关于印发农村建设用地复垦实施细则（试行）的通知》规定，自愿申请退出宅基
地的农户，将按合法产权证证载面积进行补偿，不是按复垦地块设计红线图斑面
积进行补偿。设定农村建设用地复垦农户退出宅基地补偿标准最低为12万元/亩

（折合180元/平方米），自愿申请退出宅基地的农户及统筹城乡户籍制度改革退
出宅基地的转户居民，在自愿申请退出宅基地后，按照市、县相关文件规定没有
购房补助费，在目前农村土地制度改革背景下，复垦条件显然忽视民众意愿。

综上所述，中国对建设用地增减挂钩中出现的权属调整、补偿安置、收益返
还等规定，尚处在政府操作层次；农民复垦权益的保障性规定，尚取决于地方政
府管理水平，农民建设用地复垦权益被忽视，未能充分尊重农民意愿。
（二）农民土地复垦权益缺失之分析

集体建设用地的复垦权益是土地权益的重要内容之一，其作为用益物权的法
律地位不容置疑。然而在农村建设用地增减挂钩指标转移关系中，存在农民复垦
参与权、复垦收益权和复垦话语权缺失等问题。

1.农民复垦权益缺乏有效法律保障
（1）农民法定复垦主体地位缺失
通过土地复垦，可以增加农村建设用地面积，其中明确复垦权益的归属是建

设用地复垦工作的基础，然而农民作为最广泛的土地权利主体，却在实践中丧失
主体地位，复垦工作由政府设立的土地整理机构负责实施，农民的复垦主体地位
缺失，造成以下后果：第一，农民无法参与土地复垦实施工作，对于土地的复垦

成本缺乏控制权。第二，复垦成本完全由土地整理公司掌控，农民无法获悉土地
复垦的实际成本，政府在复垦项目中，存在“建新区布点不合理；拆旧区补偿标
准过低；宅基地转化后的增值收益被政府拿走等严重问题。”
（2）建设用地复垦的制约性条件侵犯农民复垦参与权

第一，农村集体建设用地的复垦手续繁多，需经过以下几个步骤：一是市国
土资源管理部门编制城乡建设用地挂钩专项规划作为是否批准土地权利人申请复
垦建设用地申请的依据；二是土地权利人向区县国土资源管理部门提出建设用

地复垦立项申请；三是区县国土资源管理部门审查复垦申请人提交的复垦申请材
料，若材料符合复垦申请的限制性条件则予以批准，否则不予批准；四是获批准

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