Page 271 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

第九章 城乡建设用地增减挂钩与复垦

复垦的土地经过土地整治为耕地后向区县国土资源管理部门申请复垦验收；五是

区县国土资源管理部门对复垦后形成的耕地数量和质量组织验收。这些审批成本
和决策成本及复杂手续，都会影响到土地权利人参与复垦的积极性。
第二，对于农民申请复垦宅基地及其附属设施用地设置限制性条件。一是须
提供集体土地使用证或其他权属证明，二是拥有其他稳定住所、稳定生活来源的

证明，三是所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料。而且从居民点的整理来
看，国家规定农村居住用地不得超过150平方米，很多以前建造的房屋事实上都
超过了这个标准，而这个超过的部分事实上是新增耕地的潜力部分。超过的这部

分怎么处理，是否应给予补偿及如何制定补偿的标准，《决定》《意见》和《批
复》都没有说明。
综上所述，农村集体建设用地的复垦程序繁复，其益处在于确保土地复垦有
序性，排除了农民盲目复垦的行为，但是也存在一定的问题：一是复垦手续繁多

必然增加审批成本和决策成本，这将导致复垦成本增加，从而致使农民的收益减
少；二是农民复垦宅基地及其附属设施用地遭遇限制性条件，复垦控制权在于农
村集体经济组织，既限制了农民复垦参与权，也为集体或村干部运用权力谋取不

正当利益提供了温床。
2.地方政府组织土地复垦侵犯农民复垦收益权
依据《土地复垦条例》第20条规定：“土地权利人自行复垦或者社会投资进

行复垦的，土地复垦项目的施工单位由土地权利人或者投资单位、个人依法自行
确定。”《重庆农村土地交易所管理暂行办法》同样规定“农村土地复垦申请立
项批准后，农村集体经济组织或自然人可以自行申请”。但是实践中，土地复垦

却由区县国土资源部门下设的土地整理机构统一组织实施复垦工作，建设用地复
垦主体单一，其主要表现在以下几个方面：
农民作为土地复垦的申请人并不直接参与土地的复垦工作。在重庆模式中，
各区县设置土地整理机构统一负责该区域范围内的建设用地复垦工作，农民仅作

为复垦申请主体，并不直接参与土地复垦，土地整理机构便成为唯一的建设用地
复垦主体，致使复垦主体单一，缺乏市场机制，土地复垦被政府控制。
土地的复垦成本和复垦补偿价格，基本由地方政府规定，农民在土地复垦过

程中缺乏话语权。土地复垦工作由政府设定的土地整理机构承担，土地整理机构
是政府运用行政资源配置的产物，农民和土地整理机构之间形成不平等的市场主

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