Page 272 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

国土空间生态保护修复理论及实践研究
Research on Theory and Practice of Ecological Protection and Restoration of Land Space

体地位。土地复垦由土地整理机构全权主导，农民无法在复垦过程中与土地整理

机构公平谈判，对于土地的复垦和复垦补偿价格农民均无法参与议价。
因为农民未直接参与土地复垦，对于土地的复垦成本无从知悉，土地复垦成
本非透明化、不明晰，存在由土地整理机构单方面随意决定复垦成本的风险，从

而增加农民的复垦成本。例如某市通过增减挂钩置换出城镇建设用地1777亩，用
于土地复垦及农民安置补偿费用仅为7024万元，而其中仅完成供地的639亩土地

出让金收入就高达14594万元，地方政府土地收入增加，与民争利的结果是政府
投入复垦成本的减少和农民投入成本的增加。
综上所述，地方政府通过设立单一的土地复垦主体，引导土地复垦，致使农

民在土地复垦市场中处于弱势地位，并丧失了对土地复垦实施工作的控制权。土
地复垦成本完全由政府掌控，复垦补偿价格也由政府规定，加之复垦成本非透
明化，这极易导致政府产生权力寻租行为，利用虚高的复垦成本和过低的复垦补

偿，从而在收益分配中获取更多的利益。
3.复垦耕地质量缺乏保障有损农民权益
（1）政府部门受指标利益刺激忽视复垦耕地质量

目前，中国以耕地总量动态平衡制度作为耕地保护法律的核心内容，政府在
耕地保护中的主要责任，是确保所辖区域范围内的耕地总量不减少，政府在耕地

质量方面没有具体责任要求。在地方实践中，建设用地增减挂钩指标转移关系以
复垦农村建设用地形成的耕地数量换取城市建设用地指标，符合耕地占补平衡制
度，本身无可非议。依据《土地管理法》的规定，政府在相关行政区承担保有耕

地总量不减少的任务，但是农村建设用地增减挂制度采用“先造地后用地”的
模式，在保有耕地总量方面实现了占补平衡，甚至复垦的耕地面积会大于新增城

市建设用地的面积。所以在农村建设用地增减挂钩指标转移关系中，政府没有保
有耕地总量的压力，而耕地质量与政府“保有耕地总量不减少”的任务目标没有
关联性，政府也就不再激励自身确保耕地质量。由于复垦耕地增加的新增城市建

设用地指标可以在城市中换取等量的建设用地指标，复垦耕地越多，新增的城市
建设用地指标越多，指标增加能够给政府带来巨大的经济收入，因此在指标利益

的刺激下，政府更多关心土地复垦能够产生多少交易指标，从而忽视复垦耕地质
量，一定程度上加剧了复垦义务人与被损毁土地农民之间的矛盾。

264