Page 273 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

第九章 城乡建设用地增减挂钩与复垦

（2）建设用地复垦的短期性难以保障耕地质量

农村集体建设用地从复垦申请立项到复垦验收，花费的时间较短，人力的投
入量有限，耕地质量难以保障。土壤肥力是耕地质量评价的重要标准，但是复垦
行为的短期性直接影响了复垦土地的土壤肥力，致使耕地质量不佳。按照现有规
定，复垦耕地将继续由原土地权利人所有或使用，质量不保的劣地由农民承包经

营，从长期发展趋势来看，农民复垦权益必将受损。
（三）保护农民土地复垦权益之法律对策
1.建立农民的复垦权益法律保障机制

（1）农民复垦权益法定化
第一，制定规范条例，确保农民享受复垦权益，成为复垦项目受益人。制定
规范条例的目的是确立农民的复垦权益主体地位。国土资源部出台的《城乡建设
用地增减挂钩试点管理办法》，为农民成为复垦权利主体提供了制度平台，如成

都等地开展地票交易制度，在农村建设用地增减挂钩指标转移制度中，形成特有
的新型土地流转模式，农民在建设用地增减挂钩指标转移关系中，成为土地交易
权利人，从而获得复垦权主体资格，有效确立土地权利人的地位，成为建设用

地增减挂钩关系的受益人。建议国土资源部进行立法解释，或出台补充性实施条
例，在其中明确设定农民复垦权，给予农民复垦主体地位，确保农民享受复垦权
益，确立其对复垦成本的控制权。第二，制定相关程序性标准。一是对复垦权益

不明确有可能导致复垦指标分配不公的，制定具有可操控性的程序性标准，这有
利于充分保障农民平等申请复垦的机会。实践中，有部分地区采用“时间优先”
原则分配集体建设用地复垦指标的做法，该做法有违农村建设用地增减挂钩指标

转移关系程序公正的原则。二是农民复垦权益主体地位缺失导致农民在复垦过程
中缺乏有效参与，对于复垦实施投入无法控制。制定土地复垦投入的程序性标
准，在农民参与建设用地复垦和土地复垦标准方面设定可行性程序，有助于农民
确立复垦主体地位，亦可适当控制地方政府实体权力。

（2）合理限制农村集体经济组织的复垦控制权
第一，简化土地复垦法律程序。土地复垦需要层层审批，程序繁复，土地复
垦程序的审批成本和决策成本增加了复垦成本，复垦成本的增加会直接影响到农

民复垦的积极性。为此，建议简化土地复垦程序，整合行政资源，及时删减不必
要的审批程序，减少审批、决策成本。第二，限制农村集体经济组织的复垦同意

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