Page 274 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

国土空间生态保护修复理论及实践研究
Research on Theory and Practice of Ecological Protection and Restoration of Land Space

权。目前农民申请宅基地复垦需满足三个限制性条件，即土地权属证明，拥有其

他稳定住所或稳定生活来源，农村集体经济组织同意复垦。建议限制农村集体经
济组织的同意权。首先，按照现有农村建设用地增减挂钩指标转移关系的制度设
计，一是农民复垦宅基地形成的耕地所有权不发生改变，仍然归农村集体经济组
织所有；二是农民复垦宅基地形成的耕地，由原宅基地使用权人继续承包经营。

由此可见，农民复垦宅基地对集体经济组织的利益并无危害，并不需要通过其同
意才能复垦，只需要通知集体经济组织即可。其次，宅基地使用权是独立的用益
物权，农民可以自由占有、使用、收益和处分。复垦宅基地是农民处分宅基地的

一种方式，在地票交易法律关系中，农民和集体经济组织是平等的市场主体，农
民申请宅基地复垦，是处分自己财产的行为，不需要获得集体经济组织的许可。
原因是集体经济组织具有准行政权，有权处分集体内部事务，但是农民复垦宅
基地的行为是纯粹的私权处分行为，集体经济组织介入干预，有违法律公平公正

原则。
2.开放建设用地复垦市场
《土地复垦条例》第26条规定：“土地权利人自行复垦或者社会投资进行复

垦的，土地复垦项目的施工单位由土地权利人或者投资单位、个人依法自行确
定。”在实践中，土地复垦主体单一，土地复垦权利被政府垄断。建议土地复
垦采用市场机制，土地权利人可以自己或委托农村土地专业复垦机构进行土地复

垦。土地权利人可自由选择土地复垦承担主体，亦可引入社会资本进行土地复
垦。这里认为：一是应当贯彻执行相关规定，《土地复垦条例》具有行政法规的
效力，依据下位法不得违背上位法的原则，地方政府不得对建设用地复垦市场强

制干预；二是采用市场机制，引入社会资本参与土地复垦，让农民自由选择复垦
主体，复垦成本由农民和土地复垦机构协商，以保护农民复垦权益。
3.设立复垦耕地质量监督体系保障农民复垦监督权
有学者提出增减挂钩制度创新的关键路径是“鼓励农民主动参与，降低挂钩

运行成本，促进挂钩指标合理有序生产”。目前在土地复垦验收环节，国土资源
管理部门全盘负责验收耕地数量和质量，这种单一部门主体验收的机制缺乏监
督，导致复垦耕地质量得不到有效保障。应当设立复垦耕地质量监督机制，在政

府、土地复垦机构和农民之间建立一种利益制约关系。一是在土地复垦立项实施
之前，公布未来复垦耕地的质量标准；二是确定复垦后形成的耕地继续由原土地

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