Page 275 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

第九章 城乡建设用地增减挂钩与复垦

权利人所有或承包经营，若其不愿承包经营，可由农村经济组织重新发包给其他
农民；三是农村集体建设用地复垦后，由土地复垦机构对复垦耕地数量和质量进

行初步验收，并将验收结果通告土地权利人；四是由市级国土资源管理部门组织
验收，并通知复垦主体和未来耕地的承包经营者。
建议建立有效监督机制，在复垦制度中设立农民权利人代表制度，这是农民
复垦权益中的实体权利和程序权利之具体体现。农民是耕种土地的权利人，在土

地复垦方案审查和完成土地复垦项目后验收过程中，及时听取农民意见，及时采
取有效措施，可以让土地复垦工程设计更加科学合理，建议有复垦审查权的国土
资源主管部门受理土地复垦方案审查申请后，应当组织权利人代表和有关专家加
入论证。

二、城乡建设用地增减挂钩背景下土地复垦的问题与对策

（一）“城乡建设用地增减挂钩”的背景与要求

早在2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕
128号）在第二部分“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划
实施管理”中就指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村
建设用地减少相挂钩。”2006年，根据《关于天津等五省（市）城镇建设用地
增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》（国土资函〔2006〕269

号），天津市等5省（市）成为首批城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂
钩试点。2008年6月27日：国土资源部发布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理
办法》（国土资发〔2008〕138号，以下简称为《挂钩办法》），对挂钩试点作

了比较全面和具体的规定。截至2009年，国土资源部共批复了24个试点省份。随
着土地整理工作的进一步推进，“增减挂钩”政策成为缓解城市建设用地需求压
力，节约集约利用农村建设用地，促进“三化协调”发展的有力举措。《挂钩办
法》第2条指出：“本办法所称城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依

据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地
块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区
（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各
类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集

约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”由此可见，土地复垦是实现
“增减挂钩”的重要环节，是保障耕地占补平衡，发展现代农业，提高土地利用

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