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国土空间生态保护修复理论及实践研究
Research on Theory and Practice of Ecological Protection and Restoration of Land Space

集约化程度的主要保障措施之一。但是，就“增减挂钩”的实际开展情况来看，

土地复垦工作仍存在一些问题，急需探究和解决。
（二）“增减挂钩”中土地复垦工作存在的问题
1.片面追求复垦后耕地的数量平衡，忽视对耕地质量的要求
《挂钩办法》第2条指出，“增减挂钩”政策“通过建新拆旧和土地整理复

垦等措施，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用
地，城乡用地布局更合理的目标”。第5条进一步要求：“项目区内建新地块总
面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新

占用耕地的数量有增加、质量有提高。”可见，“增减挂钩”项目的实施，要求
复垦后的耕地在数量和质量上都要达到平衡。然而，在实际开展的挂钩项目中，
有些地方复垦后的耕地从形式上来看，在数量方面是达到了指标要求，但耕地的
质量却并不高，这不仅不符合“增加耕地有效面积，提高耕地质量”的目标，而

且还在实质上减少了耕地数量。更为严重的是，有的地方为了得到更多的建设指
标，不顾当地实际情况而增加土地整理指标，对有些项目区域内的建设用地进行
重复开发，导致的后果就是将一些无法复垦的土地作为挂钩的指标进行上报，严

重地浪费了人力、物力和财力，最终造成土地资源的浪费和农民权益的损害。
2.土地复垦的资金缺乏问题突出
在“增减挂钩”项目中，无论是拆迁安置还是土地复垦，都需要大量的资

金。因此，资金的落实与到位是顺利开展挂钩项目的重要保障，也是影响土地复
垦成效的主要因素之一。目前，政府拨款是“增减挂钩”项目资金的主要来源，
但由于拆迁、补偿、安置、土地复垦等众多环节都需要相应的资金支持，单一的

集资方式远远不能满足项目实施的资金需求。从目前情况来看，资金不足问题在
各地的土地复垦工作中比较常见。
（三）“增减挂钩”中土地复垦工作存在问题的原因
1.相关制度不健全

中国现行的法律法规有很多都涉及土地复垦，如《土地管理法》《土地管理
法实施条例》《土地复垦条例》《土地复垦条例实施办法》和《矿产资源法实施
细则》等，在这些法律法规中，除了《土地复垦条例》（以下简称为《复垦条

例》）及《土地复垦条例实施办法》（以下简称为《实施办法》）属于针对土地
复垦的通则性规定外，并无其他专门的关于土地复垦的法律。其他相关的法律、

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