Page 277 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

第九章 城乡建设用地增减挂钩与复垦

法规中只有对不同的损毁土地复垦的零星规定，这些规定相对比较简单，难以在

较高层次上解决土地复垦问题。此外，有的地方依据中央立法作出了一些原则性
规定，但未能充分结合本地区的地质、地形条件。尽管现行《复垦条例》及其
《实施办法》在内容上来说相对比较全面，明确界定了土地复垦的内涵，并对土
地复垦的验收、激励措施及法律责任等作了规定。但是，相对于环节众多、专业

性和技术性比较强的土地复垦工作来说，现行制度在监管机制、资金筹集、配套
制度等方面不够完善，在实践中可操作性不强，无法提供有力的保障。例如，
《复垦条例》第四章“土地复垦验收”仅有4条规定，内容比较宏观，未能形成

长期有效的监督机制，以致复垦主体缺乏积极性，土地复垦的质量不高。
2.相关法律运行不畅
法律的制定是为了法律的运行，只有实际运行的法律才是法律，广义的法律
运行包括法律的形成、法律的执行和法律的遵守，但通常所说的法律运行是狭义

的，不考察法律的形成，而专注于法律形成后的执行和遵守的实际情况。因此，
此处所指的“相关法律运行不畅”中的“法律运行”也是从狭义的角度来考察
的。就土地复垦而言，有的地方的一些土地复垦义务人不切实履行义务，而只顾

追求利润最大化，尤其是在监管不力时，降低复垦土地的质量标准、逃避复垦义
务的现象时有发生。同时，个别地方政府及管理部门重视指标而忽视复垦质量，
对复垦方案的审查严把关，但对后期的监督检查和验收不够重视。此外，一些地

方的管理部门人员少、任务重，在复垦监管工作方面力不从心，致使《复垦条
例》《实施办法》中规定的监督检查、验收等制度未落到实处。
（四）解决“增减挂钩”中土地复垦工作存在问题的对策

1.完善相关立法，为土地复垦提供制度保障
《复垦条例》和《实施办法》确实能在一定程度上弥补法律规范不足的现
状，但是仅仅依靠他们来作为法律上的有力支撑是不够的。在现有的制度基础
上，还需要保障制度能够被全面的贯彻落实，监督管理制度和追责制度便应运而

生，用以督促义务人履行其土地复垦义务，同时也要确保相应的资金能够到位，
建立和完善资金保证制度。在不断完善《复垦条例》相关规定的基础上，建议针
对资金筹集、验收标准、监督机制等方面出台一些专门的规定，进一步完善土地

复垦的技术指标和验收标准，加强对土地复垦技术标准的要求；建立健全有效的
监督机制，对复垦后土地在一定时期内的生产能力和生态效益进行督查，确保土

269