Page 75 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

第三章 国土空间规划

规划、城市总体规划在各层面的作用，难以发挥多规合一的最大效用。有些城市
已经在这方面迈出一步，如2019年3月发布的《北京市城乡规划条例》明确指出

“建立以城市总体规划为统领、多规合一的国土空间规划管控体系，统筹各级各
类规划”，但在中央文件中缺少对各层级国土空间总体规划内部整合机制。
2.纵向层面：协调关系明确但缺乏纵向贯穿的有效抓手
国土空间在各个行政层级的特性决定了空间规划管控的领域和内容是有差异

的。在国家和省层面表现为宏观区域的空间指引和战略布局，在市县层面表现为
对上位规划的落实以及城乡区域的统筹发展。对此，18号文指出分级分类建立
国土空间规划，国家、省、市县编制国土空间总体规划，市县及以下编制详细规
划，并明确了各级国土空间总体规划编制重点：国家侧重战略性，省级侧重协调

性，市县和乡镇侧重实施性。按照下级规划服从上级规划、详细规划和专项规划
服从总体规划的协调关系运行。该规定明确了内部规划纵向的协调关系，但仍缺
乏纵贯上下层级的抓手。
空间规划的核心是空间管制，而空间管制是对土地发展权的限制。中央与地

方、上下级政府存在的规划协调问题的本质是对土地发展权的配置与博弈。上级
基于国家利益和公共利益考量，确定是否赋予下级区域进行空间开发的权利，而
在分税制改革后，地方政府缺乏财政来源，依赖房地产开发收取土地出让金，依

靠开发区的建设招商引资，以土地财政的路径来筹措城市建设发展资金，推动城
市化进程。这种模式愈演愈烈，直至不可持续，因此产生了上下级关于开发与保
护间的冲突，也产生纵向规划难以协调的问题。在这种背景下，空间规划亟须贯
穿上下层级的有效抓手，来平衡保护与发展的关系，贯彻落实中央保护意图，保
障实施地方发展诉求。综上所述，机构改革后，空间规划主管部门主导的统一国

土空间规划明确了一致性目标，但未理顺原有规划目标间的逻辑关系，难以达成
目标间的相互增强；手段层面能做到协调一致，但协调衔接仍不明晰，难以达成
手段间的相互增强；缺乏有效抓手，难以达成手段与目标间的相互增强。

四、新时代迈向整体性国土空间规划治理

国土空间的高质量发展呼吁以整体性理念和方法开展国土空间规划治理。这
就要求空间规划协调好保护与开发的关系以实现人与自然和谐共生的目标；构建

规划治理体系的“四梁八柱”以明确外部治理机制；明确空间规划的横向整合与
纵向抓手以构建内部治理机制；通过立法增强制度执行力。

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