Page 78 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

国土空间生态保护修复理论及实践研究
Research on Theory and Practice of Ecological Protection and Restoration of Land Space

机制如下：统一各类功能区划，以主体功能区划为主融合其他功能区划。在此基

础上，国家和省层面以主体功能区划为基础融合国土规划、土地利用总体规划，
以其为本底，城镇体系规划的内容为骨架，城市总体规划的战略性内容为支点构
建国土空间总体规划；市县层面以土地利用总体规划为本底，城市总体规划为主
体构建国土空间总体规划。

内部治理机制中纵向层面以“三区三线”为抓手。“三区三线”可以承接原
有各级各类空间性规划的战略引领和刚性管控内容，并成为贯穿各层级国土空间
规划的有效抓手。向上可以衔接主体功能区划和国土规划，向下可以融合土地规

划“三界四区”与城乡规划“三区四线”的核心内容，尤其是城镇开发边界可基
于已有的“城乡建设用地规模边界”和“建设用地范围”等控制边界划定，并应
具备限制城市无序蔓延和保障城市有序发展的双重功能。“三区三线”采用“上
下结合”的方式划定形成，是各层级空间规划的基础性内容，各层级“三区三

线”对下一层级都是跨区域的空间管控分区与手段。
关于城镇体系规划与城市总体规划在各层级国土空间规划的作用。本书认
为，城镇体系规划形式可废，实质内容不可废；而城市总体规划应作为市县国土

空间总体规划的主体内容。城镇体系规划方面，空间规划依托行政层级进行编制
与管理，而行政区划的重大缺陷在于地方保护主义，人为地割裂了区域经济间的
内在联系，导致基础设施建设重复，产业同构现象严重。如何发挥行政区划在国

土空间治理中的优势并避免其在经济发展中的缺陷，构建具备健全城市等级体系
和网络结构的城市群成为破题的关键。城市群在本质上是一个经济功能体而非行
政功能体，他是建立在发达的交通设施网络基础上由规模各异的城市相互连接，

并基于合理的产业分工与协作而形成的网络体系，在空间范围上灵活多变，有多
种组合方式，这使它难以拥有与其空间范围相匹配的常设治理主体。在不增设治
理主体的前提下，城镇体系规划可以推动形成以城镇群为重点的区域统筹协调发
展格局，因此它在任何层级的空间规划中都应占据着重要的地位。城市总体规划

方面，其编制通常分几项专题进行，详细规划本身就属于城乡规划系列，市县国
土空间总体规划以城市总体规划为主体，可为相关的专项规划、详细规划与空间
规划的对接提供潜在“接口”。

（五）构建国土空间规划治理的制度保障体系
在依法治国的理念下，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平要

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