Page 80 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

国土空间生态保护修复理论及实践研究
Research on Theory and Practice of Ecological Protection and Restoration of Land Space

混为一体，各类规划是国民经济计划在特定领域的延伸和具体化。中国自1953年

制订第一个五年计划，至2000年共制订实施了10个五年计划。从“十一五”开
始，五年计划改为五年规划，功能定位从组织社会经济运行转向引导市场主体行
为，为政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务提供依据。中国社会
主义市场经济不断发展和完善，但五年规划至今仍留有不少计划经济的痕迹，突

出表现在过多过细的指标安排和产业规划上。
改革开放以来，中国城市规划和土地规划先后从经济社会发展计划中独立出
来，同时注重学习借鉴市场经济国家空间规划的有益经验。但受传统计划经济思

维定式和对市场经济规律认识不足的影响，中国空间规划的功能定位至今仍然比
较模糊，其中既有市场经济发展中政府空间资源监管缺位和错位的表现，也有计
划经济遗存至今的政府过度干预资源配置问题。深化对规划与市场关系的认识，
是准确把握规划功能定位、合理建构新时代国土空间规划体系的思想基础。

一方面，要针对市场失灵和市场缺位，建立健全国土空间规划体系，强化国
土空间资源监管。市场机制不能解决外部性、垄断、收入分配不公、公共物品提
供不足等问题，加上市场不完备、信息不完整、竞争不完全，使得市场失灵和市

场缺位普遍存在。市场失灵和市场缺位的普遍性决定了规划管控的必要性。空间
资源开发又是市场失灵和市场缺位最易发生的领域之一，空间规划不可或缺，是
市场经济下政府的重要职能。要围绕市场失灵和市场缺位所造成的生态环境破

坏、资源粗放利用、空间发展失衡、公共设施欠缺、安全空间不足、国土资源退
化等问题，加强空间管控，协调空间开发，推动资源节约，维护公平正义，着力
建设安全、和谐、绿色、富有竞争力和可持续发展的美丽国土。

另一方面，要克服计划经济思维，改进规划管控方法，推动资源市场化配
置。规划作为政府行为，不可避免地涉及政府对社会经济活动的干预，但这种干
预必须是有限度的。在“多规合一”背景下，尤其要克服以下4种计划思维。一
是集中管控思维。要强化底线意识，对事关国家安全、区域协调、民生改善等的

要素加强管控，但不搞高度集中、精细化的指标管控，充分发挥中央和地方两个
积极性。二是面面俱到思维。要坚持问题导向，集中解决空间资源开发保护面临
的问题，不随意扩大规划功能，不搞包罗万象、事无巨细的规划，充分发挥市场

配置资源的决定性作用。三是条块分割思维。要增强系统观念，注重空间要素有
机联系和内在统一，不搞机械拼凑、条块分割式规划，强化规划整体性和协同

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