Page 81 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

第三章 国土空间规划

性。四是确定性思维。市场经济中不确定性普遍存在，寄望精确预测未来各项社

会经济活动是不现实的，要摒弃绝对理性人观念，增强弹性思维与动态思维，及
时对空间系统的反馈作出反应，形成规划政策与空间实践良性循环的局面。
（二）空间规划与发展规划
空间规划与发展规划的关系问题，事关两大类规划的职责分工和边界认定，

影响到“多规合一”的改革走向，进而也影响到国家空间发展战略的有效实施。
2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，赋予自然资源
部建立空间规划体系并监督实施的职责，“多规合一”的组织体系已经明确，空

间规划与发展规划两大类规划并存的格局正式建立。2018年11月，中共中央、国
务院出台《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（以
下简称《意见》），明确要求：“坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上
级规划、等位规划相互协调，建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，

以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准
确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”。准确把握《意见》精神
实质，科学对待两大类规划关系，对于做好新时代国土空间规划极为重要。

空间规划与发展规划密切联系，共同组成国家统一规划体系。一是任务衔
接。根据《意见》，国家发展规划，“聚焦事关国家长远发展的大战略、跨部门
跨行业的大政策、具有全局性影响的跨区域大项目，把党的主张转化为国家意

志，为各类规划系统落实国家发展战略提供遵循”。国家空间规划，“聚焦空间
开发强度管控和主要控制线落地，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城
镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，并以此

为载体统筹协调各类空间管控手段，整合形成‘多规合一’的空间规划”。发展
规划重在战略引导和政策指导，空间规划重在空间组织和开发控制，发展规划提
出的国土开发和生态环境保护目标有待空间规划加以落实。二是功能互补。发展
规划具有统领作用，“发挥国家发展规划统筹重大战略和重大举措时空安排功

能，明确空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局安排，为国家级
空间规划留出接口”。空间规划具有基础作用，“强化国家级空间规划在空间开
发保护方面的基础和平台功能，为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提

供空间保障，对其他规划提出的基础设施、城镇建设、资源能源、生态环保等开
发保护活动提供指导和约束”。统领作用体现规划的发展功能，基础作用体现规

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