Page 82 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

国土空间生态保护修复理论及实践研究
Research on Theory and Practice of Ecological Protection and Restoration of Land Space

划的稳定功能，二者相辅相成，共同构筑起中国特色“规划大厦”。

空间规划与发展规划也相互区别，要坚持在战略一致基础上实行差异化管
理。一是规划性质不同。空间规划和发展规划都服务于国家发展战略，但空间规
划更注重长期可持续发展，具有约束性和基础性，而发展规划则更注重中近期发
展目标，具有指导性和针对性；二者都属于综合性规划，但发展规划涵盖经济社

会发展各个领域，涉及人力、资本、资源、科技等各类要素的合理配置，而空间
规划则侧重空间资源的合理、高效和可持续利用，包括国土空间的源头保护、过
程管控和退化修复。二是作用机制不同。《意见》指出，“国家发展规划居于规

划体系最上位，是其他各级各类规划的总遵循”，发展规划主要通过其他各级各
类规划、年度计划以及财政、金融、产业、区域政策等发挥作用。国家空间规划
是国家发展规划的下位规划，“要细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保
护要求”，同时也是地方各级空间规划的最上位规划，“是各类开发建设活动的

基本依据”。习近平总书记强调，要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把
城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界
作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。可见，空间规

划不仅要在城乡建设和国土空间开发保护中发挥直接作用，也要在经济结构调
整、产业转型升级中发挥重要作用。三是规划期限不同。无论是区域和城乡开发
格局优化，还是国土整治和生态修复，都是一个长期过程，因此空间规划期限较

长，一般为15~20年。而发展规划要适应国内外发展环境和市场变化，期限不宜
过长，一般为5年。《意见》提出，国家级空间规划，规划期与国家发展规划不
一致的，应根据同期国家发展规划的战略安排对规划目标任务适时进行调整或修

编。这是落实国家发展战略、维护国家发展大局的需要。按照这一要求，未来空
间规划应当通过5年一次的评估调整，作好与发展规划在发展目标、发展任务和
空间政策等方面的衔接，为重大战略任务落地实施提供空间保障。但从长远可持
续发展出发，生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界不能随意更改，城镇

空间、农业空间、生态空间的基本格局应当保持稳定。
空间规划与发展规划的关系也是国际规划界研讨较多的课题。其主流观点认
为，一方面，空间规划仍然以物质环境为基础平台，物质环境的规模与布局会显

著影响社会经济生活，因此空间规划要将服务社会经济作为重要使命；另一方
面，物质环境规划的对象是诸如建筑、道路、土地等物质实体，与教育、卫生、

74