Page 89 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

第三章 国土空间规划

空间，包括交通设施空间、水利设施空间和特殊用地空间。划分“三区”的目

的，是为了明确一定地域的主导功能，优化国土空间开发保护格局。“三区”与
“三生”（生产、生活、生态）空间存在一定关联，但并不等同，体现主导功能
基础上的混合利用。全国和省级规划，可以确定“三区”规模指标，但一般不能
确定分区边界，可用城市群、农业生产区、森林保护区等表示分布格局；在市县

级以下规划，除确定“三区”规模指标外，一般需要划定分区范围。
“三线”是从保障生态安全、粮食安全和可持续发展出发，划定的生态环境
底线和资源开发上限。其中，生态保护红线，是指在生态空间内具有特殊重要生

态功能、必须强制性严格保护的区域，包括具有重要水源涵养、生物多样性维
护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土
流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域；永久基本农田，是
指在农业空间内，按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地

利用总体规划确定的不得占用的耕地；城镇开发边界，是指综合分析城镇发展需
要和可能，确定的可进行城镇建设和不可进行城镇建设的空间界限。“三线”划
定应以统一的土地利用现状数据为基础，以资源环境承载能力评价和国土空间适

宜性评价为依据，自上而下、上下结合划定。全国和省级规划，要明确本级和下
一级规划“三线”划定目标，协调跨行政区划定矛盾，预留重大基础设施廊道；
市县级以下规划，要逐级确定三条控制线空间布局，最终落实“三线”边界并上

图入库。“三线”落地存在矛盾时，要根据空间功能属性，按照生态保护红线
（核心区）＞永久基本农田＞城镇开发边界的优先序，兼顾分区的整体性、连续
性、稳定性，统筹解决。

划分“三区”是优化国土空间格局的需要，划定“三线”是坚守国土生态安
全的需要，在地域空间上既相互衔接，又各有侧重。生态保护红线、永久基本农
田分别对应生态空间、农业空间的核心和精华部分，是落实最严格生态环境保护
制度和最严格耕地保护制度的重要举措，一经划定，必须严格执行，不得通过调

整地方规划改变。城镇开发边界对应城镇空间，规划执行中可保持一定弹性，但
要严格规划修改程序，加强社会监督。
值得指出的是，国土空间规划并非完成“三区”划分、“三线”划定就告完

结，在“三区”“三线”划定基础上打造高品质国土空间，是空间规划的应有之
义。包括：按照安全、便利、舒适、优美、活力、集约等要求，塑造高品质生活

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