Page 102 - 城市土地经济与利用

城市土地经济与利用

错，权利主体和使用主体极其复杂，使得这些土地难以通过市场机制得到合理开

发利用。如果组织开发的话，常常面临拆迁补偿难、利益平衡难、土地取得难等
难题。
土地集中成片开发具有一定公共性的特点。其公共性体现在两个方面：一是

要统一进行基础设施建设；二是在宗地项目开发建设中，虽然包含了经营性的项
目开发如商品住宅、商业综合体、工业厂房的开发建设等，但是，也包含了需要

配套建设的公共设施项目如学校、绿地、行政办公等，或者需要建设保障性住房。
对集中成片开发的用地可以实行征收，主要的原因在于土地集中成片开发具
有一定的公共性的特点。同时，对集中成片开发的土地实行征收，实际上是通过

征收的方式实现土地发展权归公和土地增值归公，从而达到增进社会公平的目的。
土地发展权归公在经济上体现为与规划许可用途变化和开发强度提高相关联的土

地增值归公。与土地征收不同，集体经营性建设用地直接入市，是通过政府收取
土地增值收益调节金来实现土地发展权归公和土地增值归公的。对于连片的一定
规模以上的土地开发来说，如果通过收取土地增值收益调节金，难以对各类土地

财产实现公平对待，难以实现土地增值的合理归公及公平分享，难以平衡土地开
发过程中的土地增值收益分配关系，那么，就可以选择土地征收的方式实现土地
发展权归公和土地增值归公，通过征收后统一组织集中成片开发的方式统筹平衡

土地财产补偿关系和土地增值收益分配关系，从而增进土地利用规划实施和土地
开发利用的社会公平性。

二、如何合理界定土地集中成片开发的认定标准

界定土地集中成片开发认定标准，可以更加清晰地确定政府征地范围，进而
确定集体经营性建设用地入市范围，这就要求不仅要考虑土地集中成片开发具有

一定公共性的特点，同时要考虑土地市场固有的缺陷和土地直接入市的可行性。
要注重通过改革发挥市场配置资源的决定性作用，同时要注重发挥好政府作用，
在土地资源优化配置和开发利用中把市场作用和政府作用很好地结合起来。在市

场失灵的地方，只有发挥好政府作用，才能将市场不能盘活的土地有效纳入城乡
统一的建设用地市场，才能实现土地资源的最佳利用和土地市场价值的整体提升。

（一）考虑土地集中成片开发的规模性
和配套性特点确定认定标准可以考虑确定一个土地集中成片开发的最低规模

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