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城市土地经济与利用

可以改善城市土地资源利用和产业布局。这就需要结合产业布局和城市功能调整，

实施旧城改造，包括加速“城中村”的改造步伐，在充分发挥城市土地效益，诱
导企事业单位外迁的基础上，体现土地级差地租。二是可以调整和优化土地利用
结构。要在明确城市土地功能的基础上，科学合理地引导城市的用地规模。中国

城市土地利用结构不尽合理，第二、三产业用地比例不协调，例如有的市区位置
被仓储、工厂等占用，导致城市聚集效应难以发挥。三是城市土地利用要综合考

虑城市社会效益、经济效益和生态效益。针对城市用地中工业用地比例过大的情
况，强化城市公用设施建设，加强生态环境建设。提高中心城区土地容积率和土
地利用率，把挖掘中心城区综合潜力置于城市土地开发利用之首。

在科学地编制土地利用总体规划中，重点做好基本农田保护区规划和城市发
展控制区规划，并明确其界线，严格控制城市建设用地的供应总量，遏制城市规

模的盲目膨胀与占用耕地的势头。同时又要给城市发展留有空间，满足发展的需
要。坚持把当前与长远结合起来，既注重规划的超前性，为城市发展留下合理的
空间，又注重土地资源的保护。在土地利用总体规划的控制下，通过城市总体规

划的合理编制，科学确定城市用地控制规模，制定合理的用地标准。然而在执行
过程中，土地利用总体规划的社会地位和法律地位明显低于城市规划，难以对城
市用地规模的不合理扩大进行有效的制约。所以应针对当前土地利用总体规划中

存在的问题，采取包括加强立法等在内的一系列措施和方法，努力增强土地利用
总体规划的权威性、科学性和实效性。城市规划必须与土地利用总体规划相协调，
贯彻“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策，坚持“一

要吃饭，二要建设”的基本方针，实施可持续发展战略。
（二）完善城市土地管理制度，健全土地市场体系

1. 改进城市土地管理制度
20 世纪 90 年代以来，中国确立并发展了两项基本的土地管理制度：一是土
地的用途管制，二是建设用地的市场配置。这是两个制度安排发挥了一定的效益，

但还需要进一步加以改革和完善。
从用途管制制度看，其实施的具体形式主要是土地利用总体规划和用地计划

的控制。目前存在的问题，总体上看属于管理方向和管理技术层面的。从管理方
向来看，主要是科学确定用途管制的目标，管制目标要综合考虑国家民生安全、
环境安全、经济安全综合确定，在首先保证粮食安全的前提下，为环境安全、经

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