Page 113 - 城市土地经济与利用

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济发展留足用地空间。但目前的规划在解决保护与发展的关系上是考虑不足的。

从管理技术来看，存在两个方面的问题，一是受国家城镇化战略影响，建设用地
的规划配置不能充分体现市场经济和城镇化发展的客观规律，现实中对热点发展
地区，构成较大的瓶颈制约，应改革管理方法，增加灵活性和竞争性，力保重点。

二是调整“以限制促保护”的被动思维，通过建设发展反哺“土地开发”，实现
“以建设促保护”。为此，国家应从实际出发，重点在提高保护目标的质量上下

功夫，建立耕地保有的财政支持制度，并抓紧启动和完善农村建设用地减少与城
市建设用地增加相挂钩制度。
从建设用地市场配置制度看，我们借鉴香港地区的土地管理经验，并应用现

代产权理论，将土地所有权与使用权分离，土地使用权物权化，形成了特殊的土
地产权市场，创造性地完善了国家生产要素的市场体系。同时决定了中国土地市

场特殊的组织结构，即包括国家主导的土地一级市场和产权人主导的二级市场。
目前存在的主要问题有利益分配方面的，更有管理方面的。从利益分配方面看，
地方政府在运作过程中，一级市场利益主要用于了城建投资，对城市化和城市化

后失地农民的就业安置问题没有保障；从管理方面看，集中体现在行政干预、产
权体系不清和规划管理滞后等方面，极大地影响了市场对土地资源配置效率的充
分发挥。围绕这些问题，必须从法律和制度上，着力完善失地农民城镇化过程中

的就业安置、完善土地税控体系、推行房地产统一管理等配套法规政策，着眼于
利益的公平分配、机制的有效运行，建立健全各项制度措施。
从法律制度的建设和执行看，要进一步加快土地管理的立法工作，健全法规、

规章体系完善审批程序，使管理工作建立在有法可依的基础之上。健全基层土地
管理机构，提高土地管理人员的专业水平和道德素养，强化其在批地管地过程中

知法、守法和依法办理的自觉性。同时，加大对违法用地行为的查处力度。现行
土地处罚制度有法无刑，对地不对人，导致违法者“有钱不怕罚”，“无钱罚不
怕”的状况。改革目前土地处罚制度，推进财产与人身并重的制裁机制，严格执

行新刑法的有关规定，对土地违法者不仅要罚款、收地，而且还要对构成犯罪的
责任人量刑治罪。

2. 健全土地市场体系
健全土地市场体系是优化配置城市土地资源的根本途径，也是理顺商品经济
条件下土地产权关系、搞活企业、发展外向型经济所要求的，从而有利于提高城

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