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城市土地经济与利用

度使中国的城市出现了“端着金饭碗讨饭吃”的怪圈，主要的表现是一方面城市

土地资源被无偿使用；另一方面城市的市政建设缺少资金。由于缺乏资金，老化
的市区难以更新，城市的总体规划由于土地的无偿使用，地处不同区位的企业不
能在同一起跑线上竞争。

更为严重的是由于土地的无偿使用，城市基础设施相对完善、区位条件好又
稀缺的城市中心区域，被低收益甚至没有收益的企业占据，土地的级差收益得不

到体现，造成大量损失，因此，要解决上述问题，就要改变土地的“无偿使用”
为有偿使用，通过土地价格机制和市场机制促进城市土地的节约利用和集约利用。
1980 年 7 月 26 日，国务院《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》指出：

“中外合营企业用地，不论新征地还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用
费”。此后，一些城市如抚顺、广州也开始对国内企业收取土地使用费。场地（土

地）使用费的实质就是地租，所以说，国家征收场地（土地）使用费，标志着中
国城市土地开始有了价格形式（准确地讲是土地价格的雏形）。
此后，由于人们对于土地价格并没有深刻的认识，因此，虽然土地实行有偿

出让的使用制度，但是征收的土地使用税和土地使用价格并没有反映土地的供求
关系，土地使用费收费过低，土地有价仍然只是一个象征，1987 年是土地价格
形成的一个重要转折点，因为在 1987 年国家以拍卖的方式率先在深圳成功地完

成了 3 块国有土地使用权的出让。这次土地使用权出让试点从实践上突破了土地
不能买卖的“禁区”，首先肯定土地价格的存在，其次城市土地使用者可以通过
竞争的方式获得土地使用权，引入了市场机制，也就是从此开始以社会主义公有

制为基础的城市土地市场开始萌芽。
第五阶段：1987—1993 年，土地价格体系不断完善阶段

随着土地市场的发展，一个新的问题又突显出来，由于土地、资本和劳动力
是基本的生产要素，资本市场和劳动力市场的发展要远远高于土地市场的发展，
土地市场发展的滞后制约着中国整个国民经济的发展，成为中国经济发展的“瓶

颈”，其中的主要原因在于土地市场要发挥作用就要有一个合理的土地价格，但
是当时中国的土地市场才刚刚起步，对土地价格的研究还远远达不到在土地市场

中发挥作用的要求，为此，从 1987 年开始，中国的地价评估和管理工作开始进
入统一、有序、规范和科学地开展起来，通过在全国各地的城镇土地试点工作，
于 1988 年 9 月出台的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，1989 年 9

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