Page 197 - 城市土地经济与利用

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获得办理土地换保障的机会。所以，农民只关心其有没有地、地在哪里，而不注

重土地的生产经营功能。
优化这一制度，关键在于改变土地换保障政策的操作办法。改变以征地项目
为依据推进土地换保障的做法，依农用地征用开发规划，逐步推进农民全员办理

高水平社会保障的操作模式。这样，农村土地承包经营权与高水平社会保障的获
得脱钩，纠正了农村土地承包经营权的异化，使其回归到生产经营的功能。在具

体操作上，由主管部门拟定严肃的农用土地征用开发规划，依规划时间远近和规
模大小，将城市边缘社区片式规划为保障办理区域，将短期内具有征用开发的地
块片内的所有农民，以户籍为标准，而不是以项目实际征用土地量和涉及地块为

标准，全部办理高水平的社会保险。在这种操作模式下，个体农民土地承包经营
权与高水平保障的获取脱离，农用土地承包经营权的异化得以纠正，回归到其应

有的生产经营功能。那么，农民对土地承包经营权的需求将不再迫切，这一社会
矛盾最多区域的根源得以消除，城市边缘社区的管理将可以得到提升。当然，除
了以规划为依据之外，也可以以年龄等为推进标准。优化社会保障制度的核心，

在于实现土地承包经营权与高水平社会保障获得之间的脱离，纠正土地承包经营
权的异化。
城市边缘社区的经济发展有了较大的进步，政府因为其在国民收入分配中的

优势地位，财政收入增长水平高于经济的增长，因此政府有足够的财力，也应该
负担起对农民的保障。在保障资金的来源上，一是可以在土地出让金设定专门比
例，建设农村社会保障推进基金；二是各级政府在财政收入中设定专门比例，按

比例将相应资金呼入农村社会保障推进基金。由社会保障推进基金按相应标准推
进农村社会保障建设。

（三）编制城市边缘社区农用地发展规划，以规划控制和领导农用地的管理
城市边缘社区的主要特征之一就是快速的城市化进程。快速城市化进程的主
要表现就是城镇建设用地等的迅速增加，农用地的不断减少。如何控制农用地的

减少，抑制农用地减少过程中出现的各种问题，就需要强有力的规划。管理土地
资源的最主要的措施，是制定切合实际的土地利用规划并保证实施。

目前，政府在日常管理中已经拟定了很多规划，但不可否认的是，由于依法
行政的理念还不够强，行政权力的人格化的特点还比较突出，造成规划的严肃性
不强，经常被修改。常常出现一任领导一个规划，换一任领导换一种规划的现象。

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