Page 70 - 城市土地经济与利用
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城市土地经济与利用
3. 对政策与经济研究的不足
随着中国经济的高速发展，城市化进程的日益加快，控制性详细规划在城市
规划实施与管理中的重要性与日俱增。在各城市积极编制控制性详细规划的现象
背后，是大量土地批租的事实，随之而来的是大规模的开发建设。遗憾的是，此
时控制性详细规划没有能够有效控制城市土地开发，在控制性详细规划指导下进
行的城市建设也无法真正体现宏观与微观结合，三大效益结合的整体性原则。从
经济分析的视角，当前中国控制性详细规划中存在如下问题：
（1）对控制经济利益缺乏深刻认识
控制性详细规划控制了地块性质、容积率、建筑限高、人口密度、建筑形式
与色彩等等。可是人们往往会发现城市的开发和建设并没有严格按这些控制来进
行，控制性详细规划在市场和权力面前显得极为脆弱。造成这种结果的相当一部
分原因，是我们的规划编制人员对控制性详细规划其实是对经济利益的控制这一
认识并不充分。由于在规划过程中忽视了运用经济方法进行分析，得出的规划成
果也就难以具有真正的合理性。在市场经济条件下，规划是政府职能的重要体现，
在更深层次上理解控制性详细规划，应该是一种土地及房地产市场的重要调控手
段。在满足日照间距及环境容量的前提下，容积率等各项土地使用强度控制指标
的制定，应切实遵循地价运作的经济规律，实现城市土地价值的总体最大化。
（2）对城市土地经济规律缺乏认识和研究
中国县级及县级以上的各级政府土地管理部门是国有土地的产权代表，自实
行土地有偿使用制度以来，城市土地出让成为地方政府财政收入的重要来源之一。
如何合理高效地利用土地，提高城市土地利用的经济效益，是土地管理部门和城
市规划部门共同面临的重要课题。控制性详细规划制定的容积率等土地容量控制
指标，在很大程度上影响和决定了土地开发建设投资方的预期收益，在城市政府
与房地产开发商的利益博弈中起着极为重要的作用。
在市场经济体制条件下，城市地价是促进城市土地合理利用的经济杠杆，容
积率、地价和房地产开发利润有着复杂的互动关系。由于当前在控制性详细规划
中普遍缺乏对城市土地经济规律的认识和研究，将不可避免地导致容积率等指标
制定过程的随意性，不仅在理论上缺乏依据和科学性，而且往往脱离地价条件，
与城市地价脱节。其结果，要么导致城市用地低效使用，要么规划实施时随意变
更容积率或其他规划条件，致使规划失控。可以看出，正是由于规划编制过程缺
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