Page 73 - 城市土地经济与利用

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1. 控制性详细规划的法律地位确实有待于提高

在规划界一直有人认为，控制性详细规划没有法律地位，这确实是一个比较
现实的问题。尽管建设部第 12 号令中明确了控制性详细规划的编制要求，第 22
号令中又明确了城市国有土地使用权出让转让要以控制性详细规划为依据，但是

从《城市规划法》本身来看，对城市规划的编制、审批程序和法律效力方面的阐
述明显薄弱。其中控制性详细规划的法律地位不明确，控制性详细规划与修建性

详细规划并列，而且审批除重要的详细规划由城市人民政府审批外，是由城市人
民政府规划行政主管部门审批。（《城市规划法》第二十一条）因此，无论其文
本和图则如何符合法律规范，它充其量也就是一个部门规章，即使由城市人民政

府审批的重要的详细规划，也不过是城市政府的地方规章，降低了它的法律地位。
从《城市规划法》中还可以看出，该法规就城市规划实施层面的核心内容是

“一书两证”，即选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。（《城
市规划法》第三十、三十一和三十二条）赋予了城市规划主管部门很大的权利，
因为“一书两证”是规定由城市规划主管部门核发的，具有很高的控制权威，但

“一书两证”的内容和控制要求是否合法没有充分的保障。原则上讲，城市规划
主管部门所核发“一书两证”应根据规划，特别是应直接依据控制性详细规划。
但实际情况是可以依据也可以不依据，即使依据控制性详细规划，目前控制性详

细规划在仅仅是部门规章或顶多是地方规章的情况下，也还是难以保证“一书两
证”的法律严肃性。这就是中国目前在实施规划控制管理之中面临尴尬和滋生问
题的最根本的原因所在。

2. 控制性详细规划层面的城市设计既无法律地位，又无法律依据
控制性详细规划层面城市设计的法律地位每况愈下。从1991年9月颁布的《城

市规划编制办法》来看，该层面城市设计的特点为：虽有法律地位，但无法律保
障。然而，从 2006 年 4 月 1 日颁布的新的《城市规划编制办法》来看，控制性
详细规划层面的城市设计变得既无法律地位，又无法律依据。

建设部在 1991 年 9 月颁布的《城市规划编制办法》中第八条明确给定了城
市设计法律规定：“在编制城市规划的各个阶段，都应当运用城市设计的方法，

综合考虑自然环境、人文因素和居民生产、生活的需要，对城市空间环境做出统
一规划，提高城市的环境质量，生活质量和城市景观的艺术水平”。这一规定虽
然确定了城市设计的地位，但是过于原则，没有给出具体法律依据：首先，没有

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