Page 87 - 城市土地经济与利用

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四、城市土地一级开发中存在的问题

（一）投资主体、风险主体与收益主体不对称
中国城市土地归国家所有，由政府代表国家行使土地的所有权、处置权和收

益权，因而土地一级开发的控制主体是政府。政府通过授权方式，将土地开发权
委托给土地一级开发企业，并通过规划、土地价格、土地出让节奏和开发质量的
监控，保持对土地一级开发的控制权和收益权。企业作为土地一级开发的实施主

体，通过金融机构融资而成为投资主体。土地一级开发具有投资规模大、开发周
期长的特点。由土地做到完全出让，需要一年或数年时间，企业面临巨大的资金

压力和成本压力 . 要承担一级开发的所有风险，成为土地一级开发的风险主体。
在目前的土地一级开发实践中，应该说，政府较好地体现了作为土地一级开
发控制主体的作用，通过土地收益（毛地价）和企业税收，以及对出让土地价格

的溢价部分的收取，实现了收益主体地位。而企业作为投资主体和风险主体，与
其收益并不完全匹配。按照现代经济学理论，只有投资主体、收益主体、风险主
体的统一才能够实现良性的土地开发循环。目前土地一级开发存在着投资、风险

和收益的不对称，将影响企业的开发行为，不利于土地一级开发的可持续发展。
（二）开发投资风险大、融资渠道单一
土地一级开发所需资金量巨大，决定了土地一级开发筹资要走多元化之路。

企业投入土地开发资金除内部资金积累外，必须借助公共金融市场和资本市场。
土地一级开发的主要目的是为土地二级开发提供良好的外部基础设施和价格合理

的土地，促进区域乃至整个城市的低成本发展，承担了许多应该由政府承担的基
础设施建设，因而土地一级开发具有较强的公益色彩。政府为了控制土地的供应
价格将项目投资收益率限定在较低的水平，无疑增加了企业风险，目前土地一级

开发企业主要的外部融资渠道是银行贷款，融资渠道单一，融资成本较高，隐含
着巨大的财务风险。融资渠道单一的根本原因是没有进行土地一级开发的项目划

分，资本市场与土地一级开发市场脱节。城市用地有较强的外部性，是经济社会
发展和人民生活的基本空间物质载体，而一级开发商所关心的是企业自身利益，
对于满足诸如公园、街道、桥梁、历史名胜、博物馆、广场等公益性项目用地需

求多元内在动力。任凭市场配置城市土地资源，则社会公益项目很难找到合适的
用地，需要政府进行干预。

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