Page 102 - 国土空间规划理论与实践探索

国土空间规划理论与实践探索
Exploration of the Theory and Practice of Territorial Spatial Planning

段性评估与自然生态－社会经济耦合系统适时对应反馈，及时对空间规划、“三
区三线”划定及管控措施进行修正与完善，使基于“三区三线”的国土空间用途
管制体系与区域自然资源环境的变化相互适应、和谐共生。

第二节 国土空间规划“一张图”实施监督系统的研究

一、“一张图”建设相关问题梳理

（一）历程回顾

“一张图”的建设由“多规合一”而来，其是 2013 年提出的方法概念，落
脚点在于信息化建设。到了 2018 年，我国推行机构改革中，设置自然资源部门，
专门负责管理境内自然资源。直至 2019 年，“一张图”的概念才被提出。时至今日，
经过数年的建设推进中，各种问题也逐渐显现出来：

首先，数据整合。“一张图”强调不同部门之间的数据资源汇总，改变原
本数据分散、相互独立的局面，在基础地理数据、管理信息、社会经济与规划资
料等多个层面进行充分共享。早期“多规合一”建设是在市级与县级层面开展，

尚未上升到省级，乃至国家层面，市级规范标准存在差异，使得“一张图”建设
结果缺乏统一性，再加上各级垂直传导速度不高，各个部门行政审批信息不全面，
很难达到“一张图”的效果。其次，规划矛盾。在“多规合一”下，主要是数个
相关部门协调处理的结果，但因为各个层级实际规划方面略有不同，造成规划结
果内容出现“矛盾”。比如，对于市区内的同一块地，如果按照总体规划的标准，

其可能属于绿地，而按照土地规划，可能将其定义为耕地等。而且由于标准上的
不一致，以及跨部门工作机制不完善，造成规划矛盾无法彻底协调。国土规划调
整程序过多，降低规划灵活度，很难完全“盘活”土地资源。最后，存在较多缺

项。如今所说的“一张图”，围绕“规划业务”展开，以国土空间规划的层面来
讲，没有过程性管控与预警、监督等工作信息，而且只停留在政府内部信息汇总，
未能实现全覆盖。
（二）发展新要求
第一，全域“一张图”，旨在将全域内的所有元素包含在内，如山川、湖、

92
92