Page 111 - 国土空间规划理论与实践探索

第四章 国土空间规划的实施

间。国土空间布局就是要遵循客观规律对一国范围内的生活、生产和生态空间进
行科学的规划和谋划，并进行动态的调整和优化。我国十分重视国土空间的布局，
早在 20 世纪 80 年代即开始学习借鉴日本等国家的经验，组织开展了京津唐、松
花湖、豫西等地区的国土规划试点工作。“十一五”时期开展了全国主体功能区
规划，划分了优化、重点、限制和禁止开发的地区，并制定了相应的配套政策。

党的十八大报告明确了国土空间优化的基本方向，提出了生产空间要集约高效、
生活空间要宜居适度、生态空间要山清水秀的要求。十九届五中全会进一步提出，
要优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化。那么，新时代如何优化

国土空间布局，可以从以下四个方面进行思考。
（一）制定细化标准，厘清相互关系，坚持“三大效益”统一
目前我们对生产、生活和生态空间已经明确了总体要求，但在具体规划和
实施中仍缺乏明确标准。比如，生活空间的宜居适度在现实中是很难把握的，人
口密度不同、地形地貌条件不同，标准会有很大差异，通常人口密度高的大都市

区，居民住宅楼的容积率平均要高于人口稀少的地区，但都市区过高的容积率虽
然节约了土地，居民生活的宜居感要差很多，这就是大城市要处理好集约化与宜
居性关系的难点所在。同时，三生空间之间又是密切联系的，一般来说，生态空

间的山清水秀是国土空间布局的基础性要求，生产空间的集约高效是国土空间布
局的根本性要求，而生活空间的宜居适度是国土空间布局的目的性要求，三者相
互影响、相互促进，不能完全割裂开来。“三生空间”的布局对应于“三大效益”
的追求。生产空间主要追求经济效益，生活空间主要追求社会效益，而生态空间
主要追求生态效益。之所以强调“主要”就是说不是唯一追求，比如，生产空间

在追求经济效益的同时也要考虑就业、环保的要求，生态空间在追求生态效益的
同时也要考虑在不损害环境前提下适当转化为经济效益。总之，只有认识清楚了
这些功能目标及其相互关系，并有具体标准可循，“三生空间”才能实现健康协

调可持续发展。
（二）优化国土空间布局，必须坚持集中性与平衡性相统一
人口、资本等要素资源和产业在国土空间上相对集中发展，是经济社会发
展的客观规律，有利于提高规模经济和集聚经济效应，节约土地资源、降低交易
成本。这种集中布局的主要空间形态就是中心城市、都市圈和城市群，要让这些

优势地区承载更多的人口和经济功能，并形成中心城市引领都市圈城市群发展，

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