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国土空间规划理论与实践探索
Exploration of the Theory and Practice of Territorial Spatial Planning

都市圈城市群带动区域发展的新模式。但是，中心城市的发展也要适度，不是集
聚人口越多越好、城市空间范围越大越好，城市过度集中和“摊大饼”式的扩张，
必然导致一系列“大城市病”，“一城独大”势必会因虹吸效应而使周边地区发
展越来越困难。因此，国土空间布局也要考虑均衡性原则，即在重视大都市区等
优势地区发展的同时，也不能忽视周边地区和非城市化地区的发展，避免出现“大

树底下不长草”“灯下黑”等现象的发生；特别要强调三类底线地区，即承担生
态安全的生态功能区、承担粮食安全的粮食主产区、承担国防安全的边境地区，
要通过国家和地方财政等支持手段，守住这些地区，保证安全性问题。

（三）优化国土空间布局，需要建立科学的国土空间规划体系
科学的空间规划是指导布局和优化调整的蓝图，目前我国的国土空间规划
正在有序推进，但是作为中长期规划的科学体系尚未形成，各个规划之间的关系
也并未厘清，尤其是作为引导作用的上位规划亟待明确。应当考虑在国家发展和
改革委员会、自然资源部统筹下，做好国土空间规划体系的设计，要把国土空间

规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划
等真正衔接好，尽可能统一各项规划的基础数据、坐标系统、规划期限和管控规
则，做到“多规合一”，以解决现行各项规划之间的衔接不畅问题。其中的重点

难点就是要解决好国土空间规划与国民经济和社会发展规划的关系，能否实现统
一的空间方案、统一的用途管制和统一的管理事权，谁是其他各项规划的“宪法”
性上位规划，迄今这些问题仍待深入研究。
（四）推进主体功能区战略落实，重点做好生态空间和土地的管控
主体功能区战略是对国土空间实施管控的战略，主要是解决国土开发无序、

无度的问题，其中最重要的是生态环境保护和耕地的保护。一段时间里，一些地
区在主体功能区规划中向规划部门争取将自身划为重点开发和优化开发地区，而
不愿意被划为限制开发和禁止开发地区。到目前为止，仍有不少地区在想方设法

把本地区的基本农田调整为一般农田，进而再划归建设用地。因而，加强对生态
功能区和基本农田的保护仍是十分重要而紧迫的任务。有几个方面的制度建设需
要加快推进：一是建立健全生态空间管制制度，包括建立生态空间管制实施机制、
生态空间管控质量监测评估机制等，加强自然生态空间用途管制与其他自然资源
管理改革制度的统一设计；二是完善土地用途管制制度，并采用现代科技手段进

行更严格的监督控制；三是建立三条底线管控的政绩考核机制，即将生态底线（红

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