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国土空间规划理论与实践探索
Exploration of the Theory and Practice of Territorial Spatial Planning

土地利用规划、城市规划等多种空间类规划，以实现国土空间的合理利用。但由
于各类规划主导部门之间缺乏衔接，导致规划内容重叠冲突、规划期限不一致等
问题，进而导致国土空间开发利用效率低下、结构混乱，空间秩序失调。在此背
景下，2019 年 5 月，中共中央、国务院出台了《关于建立国土空间规划体系并
监督实施的若干意见》，明确提出要建立“五级三类”国土空间规划体系，旨在

通过一个全国统一、权威清晰、科学高效的国土空间规划体系来实现国土空间的
高效利用和可持续发展。
优化国土空间布局是利用可行的技术和方法，合理调整国土空间结构，科

学确定国土空间开发格局，协调国土空间冲突，以达到规范国土空间开发秩序，
提高国土空间开发利用效率与效益的目的，有助于实现国土空间有效管控以及科
学治理。国土空间规划作为一种统筹协调所有空间的规划和政策，编制的核心目
标是通过空间管制实现空间均衡，以及不同类型空间的落地及可持续发展问题。
因此，优化国土空间布局、合理划定空间功能分区是国土空间规划编制不可避免

的核心内容和亟需解决的重要实践问题。在《省级国土空间规划编制指南（试行）》
及《市级国土空间规划编制指南（试行）》中，均将优化国土空间开发保护格局，
统筹划定“三区三线”作为国土空间规划编制的主要内容和重点管控内容。

（三）县城是国土空间优化落地实施的关键层级
县域作为我国分布最广泛、最为稳定的行政单元，在全国国土面积中的比
例超过 90%，是我国资源粗放利用、环境恶化和生态退化的主要区域，因此，县
域的可持续发展对国家长远的可持续发展至关重要。《关于建立国土空间规划体
系并监督实施的若干意见》提出建立“五级三类”国土空间规划体系，其中，国

家、省、市、县四级必须编制国土空间总体规划，乡镇可根据地方实际与市县合
并编制，或几个乡镇合并编制国土空间规划。由此可见，县级是国土空间规划体
系中最基本的行政单元，既要充分落实上级规划的空间发展目标，又要指导下级

区域的发展及其国土空间规划的编制，是协调宏观管理和微观管控的重要层级，
是优化生态、农业及城镇三类空间布局、落实“三线”管控的关键层级。

三、国土空间布局的地域形态

（一）都市圈

根据中国建设部确定的标准，城区常住人口达到 100 万以上为大城市，500

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