Page 54 - 国土空间规划理论与实践探索

国土空间规划理论与实践探索
Exploration of the Theory and Practice of Territorial Spatial Planning

国生态保护红线划定后的实施管理有一定的借鉴意义，在分级管理、资金补贴、
产业转移、规划管控等方式上可借鉴荷兰经验。
（四）兼顾规划战略性和管控性
从 1960 年发布第一版《国家空间战略》到当前的《空间规划与环境国家战
略》，荷兰国土空间规划的管控手段反复调整，从旧版《空间规划法》到新版《空

间规划法》，再到《环境和规划法》，荷兰中央、省和市镇各级政府的权责也不
断变化。由于规划的战略性和管控性体现在一本规划中，规划实施过程中对未来
国土空间开发利用的安排和对现状国土空间的用途管制相互掣肘，规划的两个功

能之间的紧张关系导致了荷兰规划及其法律组织设置中的“动荡”。为此，荷兰
研究将一本规划拆分为不同的战略和监管工具，即环境愿景和环境规划，使空间
规划从两个方面得到落实，一方面是对未来发展的建议，另一方面是对目前情况
的说明和承认现有权利，其中环境规划以法律形式存在，保障了规划能够享有法
律的权威性和严肃性。在规划战略上，荷兰一直秉承着提供高质量的国土空间以

提高国家竞争力的原则，陆续提出了绿色心脏、空间再开发、发展便捷交通网络
等目标。在规划管控上，自 1960 年首份“关于空间管制的国家政策文件”发布后，
便基本明确了国家管制政策的五大基本原则，即城镇化的集中、空间融合、空间

差异化、空间等级和空间公平。这 5 个管制的原则涵盖了城镇中心的更新和再开
发、综合地区发展、分层规划、土地的多重使用、土地的集约使用等措施并持续
至今。考虑到我国国土面积和区域差异，去规划管控性的方式并不可行，但是应
学习荷兰经验，在城市化地区细化用途管制手段，鼓励空间再开发和多重使用来
处理好发展诉求与保护间的矛盾，引导地方进一步学习探索持续发展的方式。

（五）完备的规划法为规划实施奠定基础
荷兰的空间利用行为始终以法律为依据，不管是改革之前的《空间规划法》
还是目前尚未实施的《环境和规划法》，都是空间行为的准则。土地利用规划、

环境愿景等都是以法律为依据进行编制实施的，法律保证了规划实施的连续性和
权威性。同样，自 2019 年《中共中央国务院印发关于建立国土空间体系并监督
实施的若干意见》提出“完善法规政策体系”以来，我国《国土空间规划法》一
直处在研究编制阶段。目前我国各省（自治区、直辖市）的省级国土空间规划也
在陆续批复，虽然国家和地方已经出台相关文件指引，但在实践中难免陷入无法

可依的局面。可以看到，荷兰的法律研究也经历了漫长的过程，《环境和规划法》

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