Page 75 - 国土空间规划理论与实践探索

第三章 国土空间规划技术体系

（一）“城镇导向”逻辑：无法指导全域全要素国土空间开发保护格局的
优化
传统城乡规划以城镇为规划对象，重点谋划城镇建设空间，为经济高速发
展提供空间载体，规划编制技术以促进城镇人口聚集、用地规模扩展为导向，对
农业空间、生态空间关注较少，强调人对自然环境的改造能力，在取得城镇化和

经济高速增长巨大成就的同时，也造成了生态系统退化、环境污染严重和资源约
束趋紧的现实。
（二）“指标分配”逻辑：容易导致国土空间规划跌入“指标博弈”的陷阱

传统国土规划的重点是保护耕地规模和控制城乡建设用地数量，其焦点多
是上下级规划在耕地保有量、永久基本农田保护任务及城镇建设用地规模等指标
方面的博弈。规划编制围绕“指标分配”展开，上级规划对下级规划的传导主要
体现在约束性指标上，若无上级规划分配的约束性指标，下级规划编制工作就无
法开展，如此国土空间规划容易成为上下级政府之间“指标博弈”的工具，影响

规划的科学性与权威性。
（三）“视觉导向”逻辑：难以全面指导国土空间保护利用新格局的构建
传统城乡规划受西方城市美学的影响，追求几何美和视觉景观的协调，而

忽视了自然景观的协调，如“贪大求全求洋”，“移山填海”地创造“雄伟的现
代城市风貌”，或者完全不顾自然地理条件盲目搬抄其他地区的“先进”经验。
新时期，若继续基于“视觉导向”逻辑，则难以全面优化国土空间保护利用格局
及有效配置资源要素。
（四）“自下而上”逻辑：不能适应国土空间规划传导机制变革的要求

国土空间规划传导机制是在“上下联动”基础上的“自上而下”传导，而
传统城乡规划以城镇为规划对象，强调城镇自身的发展逻辑，对城镇人口和经济
发展水平进行预测，研判城镇建设用地规模并布局城镇用地。可见，传统城乡规

划虽然对城镇建设空间的有序发展起到有效的引导和管控作用，但是造成一定区
域内不同城镇的人口规模与产业布局缺乏协同性。
（五）“区域要素分治”逻辑：不利于提高空间治理效率
国土空间治理是从区域到要素的全面治理，而传统空间规划各有侧重，如
主体功能区规划侧重于区域开发保护功能的定位，主要协调政府关系和区域发展

权力；城乡规划和土地利用规划侧重于国土用地用海分类，关注要素配置，主要

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