Page 79 - 国土空间规划理论与实践探索

第三章 国土空间规划技术体系

制度，倒逼城镇集约内涵式发展，并按照以利用存量为主的方式，框定城镇建设
用地总量。
（四）“区域引领要素”逻辑
1. 坚持区域统筹与要素管控相结合
国土空间具有区域和要素两重属性，为发挥国土空间治理不同层级的作用，

全面提升国土空间治理体系和治理能力的现代化水平，国土空间规划既要关注上
下级政府之间的责任传导，又要关注同级政府所辖区域之间的关系协调；既要对
宏观区域发展做出指引与统筹，又要对微观要素做出精准管控；既要落实中央和

国家意志，又要体现地方政府和百姓的权益诉求。为实现从区域到要素的统筹治
理，应按照“主体功能定位—底线 / 底盘管控—空间格局部署—要素配置落实”
的技术路线，制定国土空间规划方案和实施政策措施。
2. 以区域协同发展引领要素优化配置
在国土空间规划中，需发挥主体功能区的区域统筹协调效能，将主体功能

区规划作为统筹各类空间性规划的基础，将主体功能区的细化作为落实上级国土
空间开发保护战略、协调区域内部同级行政区域之间发展保护权力与责任的工具；
以资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价为基础，以主体功能区规划

为导向，统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线（以
下简称“三条控制线”）及海域保护线等其他管控底线，界定区域开发保护的基
底格局；以陆海规划分区落实主体功能定位、细化基底格局，以用地用海分类细
化规划分区，统筹部署国土空间保护、开发、利用、修复的整体结构与布局；依
据资源差异界定主体功能，结合资源禀赋界定区域底盘底数，引导空间格局部署，

构建适宜的空间格局，引导要素优化配置，实现区域、要素的联动和互动。
（五）“过程管制”逻辑
1. 强化生命周期演化分析

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“通过建立空
间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”；《生
态文明体制改革总体方案》规定“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手
段的国土空间开发保护制度”。国土空间治理的手段和途径就是国土空间用途管
制，国土空间用途管制的表征是静态的，即按照自然资源部印发的《国土空间调

查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》规定具体国土空间的用地用海

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