Page 80 - 国土空间规划理论与实践探索

国土空间规划理论与实践探索
Exploration of the Theory and Practice of Territorial Spatial Planning

类型。而实际上，每一寸国土都有过去、现状和未来的用途，呈现历史演变的动
态性。以“三调”中的即可恢复类耕地和工程可恢复类耕地为例，仅从字面上推
断，即可恢复类耕地会比工程可恢复类耕地的恢复难度小，但实际上并非如此，
如某些园地的产品是地理标识，有较长的种植历史，若复垦成耕地，则会对当地
的农业产业、农民收入产生难以估量的影响，而某些工程可恢复类耕地可能就是

一些简易建筑，拆除成本不大。因此，国土空间规划在确定土地用途管制类型时，
要按照土地的用途沿革制定用途转化的逻辑顺序。例如，在规划耕地时应当按照
“长期稳定耕地—优质耕地—容易恢复耕地—可恢复耕地—不易恢复耕地”的逻

辑顺序，依据上级规划的约束指标，逐一研判规划保留或恢复的耕地地块。要确
定恢复耕地的难易程度，就需要考察地块的使用生命周期，如非粮化、非农化的
耕地使用年限，以及原有实际用途（考察历史效益）和转换用途的必要性（考察
未来效益），统筹分析用地转化的经济、社会、生态成本及综合效益，综合研判
国土空间用途转化方案。

2. 建立国土空间全生命周期管理的规划制度
当前国土空间规划中过分关注规划的技术属性，主要聚焦于空间技术手段，
对空间治理政策的关注不足，而规划编制和政策制度的融合恰恰是国土空间规划

体系重构的核心内容。如果没有空间治理政策的支撑，空间规划就会成为静态的
蓝图，逐步丧失活力和适应力。过去的空间规划已经证明，试图一步到位、一劳
永逸的静态思维已难以为继。“五级三类”的国土空间规划体系不仅设定了各有
侧重、层级传导及层层落实的技术逻辑，还体现了“统筹规划、建设、管理三大
环节”的系统工作思维，国土空间规划不能纸上谈兵，要将国土空间作为有机生

命体，广泛吸纳建设、管理领域的专家意见，使规划编制接地气；同时，结合国
土空间规划实施预警评估检测系统建设，依靠信息集成和大数据技术，建立规划
的综合研判、持续跟踪、评估、反馈的动态维护机制，实施对国土空间的全生命

周期治理。
（六）“纵横协调”逻辑
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定
落实三条控制线的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确了三条控制线的基
本内涵、划定优先顺序及划定原则，提出了各控制线的管控要求，以及协调边界

冲突的总体思路。三条控制线是国土空间优化的约束性底线，落实最严格的生态

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