Page 82 - 国土空间规划理论与实践探索

国土空间规划理论与实践探索
Exploration of the Theory and Practice of Territorial Spatial Planning

第二节 国土空间规划技术路径

一、充分掌握国土空间利用现状

由于国土空间规划是对既有空间格局的优化，所以对国土空间保护利用现
状的充分掌握是其基础。就当前而言，我们对既有国土空间利用现状情况的认识
存在较大不足。首先，在第三次土地利用调查中发现，之前开展的土地利用调查（二

调）由于技术手段的制约以及一些政策因素，调查结果与土地利用的实际情况存
在较大的差异，即便是“三调”工作，也存在某些地方政府有意识地使调查结果
偏离土地利用实际情况的风险。其次，原有的国土空间调查体系存在部门分割的
问题，造成不同部门的调查结果存在差异，如原有国土部门和林业部门均对林地
开展调查，但由于对林地认定技术标准的不一致，对同一块土地，两个部门对地

类的判定不一致，造成调查数据往往差别较大。其三，对某些空间资源的调查不
充分，重利用性资源，轻保护性资源，如对海洋资源的调查中，我国比较重视海
岸线调查，但海洋生物物种资源的调查水平与质量与国外相比，具有较大的差距。

当前国家相关部门已经充分认识到其中存在的问题，对“三调”工作的准确
性与真实性做了严肃的要求，一再提出“实事求是”的建设原则。2019年7月18日，
自然资源部办公厅印发《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作
的通知》，也体现了对国土空间利用现状摸查工作的高度重视。但有些工作由于
技术手段和时间投入的制约（如对生物资源的调查，需要较强的技术支撑与长时

间的数据积累），在短时间内难以弥补。但无论如何，在国土空间规划编制伊始，
一定要高度重视对国土空间“底图底数”的摸查，否则规划必将成为无源之水、
无本之木。

二、深刻认知国土空间利用质量与利用结构

在对现状国土空间资源进行详细调查的基础上，应对国土空间利用的现状
进行深刻的认知。这种认识不能仅仅停留在几张图的表达与几个指标的判断层面
上，而是要将国土空间利用的问题具体化和空间化，指引空间优化的具体区域与

导向。在分析问题的方法中，对国土空间的利用的质量与利用结构的分析尤为重
要。从利用质量的角度，应该按照当前“高质量发展”的标准，对国土空间利用

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