Page 81 - 国土空间规划理论与实践探索

第三章 国土空间规划技术体系

环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，成为国土空间规划的核心要素和
强制内容。而三条刚性约束性控制线的划定既需要横向协调，也需要纵向协调。
1. 横向协调：坚持生态优先，统筹布局“三生”空间
在划定三条控制线时，需遵循不重叠、不交叉及不冲突的原则，要实现生
态空间、生活空间和生产空间的融合发展，就需要协调边界矛盾，而要协调边界

矛盾，就需要明确三条控制线的优先次序。生态保护红线是生态功能空间的核心
及生态安全的底线，应当首先得到保障，且在划定时需要保证生态功能的系统性
和完整性。永久基本农田是保障粮食安全和重要农产品供给的基本空间，在划定

时要保证适度合理的规模和稳定性。城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需
要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，应当避让生态保
护红线，尽量不占或少占永久基本农田。三条控制线的其他空间处置的方式主要
有两种：一是土地用途转化，将原利用功能逐步退出；二是通过“开天窗”的方
式将不属于控制线控制内容的土地空间划出。位于生态保护红线内的永久基本农

田既可以退出，也可调出生态保护红线，主要依据是永久基本农田的土地用途对
生态系统的影响程度。如果永久基本农田对生态系统产生重大影响，如位于自然
保护地核心保护区内，即使是间歇性的少量人为活动仍会对生态环境产生较大影

响时，位于生态保护红线内的永久基本农田就应当转变为生态用途进行管制。如
果永久基本农田位于自然保护地一般控制区，能够与生态环境形成共生关系，就
可以保持其原有管制属性。同样，位于城镇开发边界内部的现状永久基本农田，
也可以根据农田的稳定性、城镇功能空间需求综合研判是否调整。
2. 纵向协调：自上而下、上下结合

《指导意见》要求“自上而下、上下结合实现三条控制线落地”。受局部
地区地理景观的完整度、系统性影响，需要在较大地域空间实施“生态安全”“粮
食安全”战略，并且需要在省级以上的区域研究中确定生态保护红线保护的生态

空间及基本农田保护总量，在市县级层面落实控制线的空间实体边界。在落实控
制线的空间实体边界的过程中也会结合现场实际，对上级规划成果进行反馈，以
优化整体布局。因此，市县级国土空间规划编制应当与国家级和省级国土空间规
划编制建立传导约束与反馈协调机制。

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